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社會治理體系中土地管理相關法律研析
發布時間:2021-09-07 10:19 星期二
來源:法治日報——法制網

□ 陳小君 (廣東外語外貿大學特聘教授)

土地制度乃事關國家長治久安的基礎性制度。對于中國,凡重大改革無不與土地制度緊密相關。第四輪《中華人民共和國土地管理法(修正案)》于2019年8月26日審議落地,成為黨的十八屆三中全會《決定》頒布以來,啟動新一輪土地改革后最重要的立法盛事。其意義誠如黨的十九屆四中全會所言,關乎“政治穩定、經濟發展、文化繁榮、民族團結、人民幸福、社會安寧、國家統一”。

本輪修法的問題導向,主要在農村土地管理制度、管理意識與管理能力的不適應,反映在“三塊地”(征收土地、宅基地、集體建設用地)上最明顯。修法完成了本輪土地制度改革的階段性任務,為適應社會治理體系中對土地管理現代化要求、實施鄉村振興戰略提供了新的綱領性制度引領。目前,就重要制度而言,得其要領、展其要義,針對問題精準實施為當務之急。

一、征收制度革新中征收條件的理解實施

1.問題的引出。征收規則是本輪立法制度改革的核心與敏感領域之一。新法新增第45條是關乎啟動征收的實質要件。其可貴之處在于增加了“為了公共利益的需要”之征收目的,鮮明表現出既是對已列舉適用征收情形的目的限定,也實現了與憲法等法律的科學合理承接。但是,最大的問題是,該法第45條第1款第5項將成片開發建設需要用地同等列入了征收的“公共利益”規定項下,與征收其他條件并列,有違立法改革目標“縮小征地范圍”之嫌,引發頗多非議。被認為現實中成片開發建設要么是全整商業性,要么是混雜著商業性質,不在公共利益的視域中,這便成為立法后爭議要害。

2.試行成片開發標準的穩妥操作。全國33個試點“三塊地”改革的征收實踐,多數直接為公共利益,少數實施的是非公益成片開發建設。但試點地區的實踐者對未來如何把握成片開發多有顧慮,此具有普遍代表性。雖然2020年年底自然資源部已出臺《土地征收成片開發標準(試行)》,但質疑聲仍未停止。筆者以為,貫徹實施新法時,第一,應按新試行標準進行成片開發自無疑問,重點還在于不應與集體經營性建設用地爭規劃,避免與其入市改革相沖突;第二,政府應建立和適應良好的程序正義價值觀,對符合規劃計劃的成片開發啟動前置聽證和協議價購程序,具體體現最廣泛地聽取民眾意見建議的要求;第三,建議由地方立法研究確立征收決定及征收補償的司法審查制度,變通和完善行政訴訟法規定,賦予司法機關對成片開發征收的合理性審查權限。

二、宅基地制度修法難點與未來運作思路

考察土地管理法之新舊條款發現,宅基地管理制度上所采納“三塊地”試點改革經驗或成效最少,突破力度最小。其中,法理與現實邏輯展現出修法艱困理由,即源于宅基地設立時的準所有權性質、房地一體的事實、基層廣大農民群體生存或生活、與集體土地所有權的關系,甚至直接關涉農業發展、糧食與生態安全、城鄉統籌等一系列問題;加之宅基地使用權及其模仿農地“三權分置”而被高度關注宅基地“三權分置”,其內涵、權能、權利邊界、運行機制、規律和具體實現形式皆缺乏扎實論證解讀,對相關有償使用、退出、繼承等問題缺乏成熟的操作性規則??傊?,處處都是難題,牽一發而動全身。立法者最終保持了高度冷靜,注重法律制度設計后實施的穩妥性。

在宅基地制度的立法體系化方案未成之前,就已修正的條文而言,筆者以為有如下兩個重要方面值得檢討和進行政策性補救。

1.去戶有所居保障主體的政府管控色彩,強化土地所有者的義務與責任。新法第62條第2款將縣級人民政府作為戶有所居實現的保障主體,既偏離制度原理又脫離鄉村邏輯。理由在于,農村土地所有權屬于集體經濟組織,農村集體經濟組織成員的宅基地也由其供地,明確保障村民“戶有所居”應是該農村集體經濟組織即該土地所有權人的義務,政府不應越俎代庖,僅需要根據本條第4款的規定辦理審批手續即可。同理,對實踐中村民私搭亂建明顯存在無人管、不敢管或管理依據不足、歸責不明的問題,新法第62條第3款對村集體管理的核心要求僅為“盡量”二字,亦脫離現實需求,回避突出矛盾,為現實中這些隨意行為留下了一道“口子”,為集體本不愿管理、推脫責任給了理由……上述制度設計的政府越位與土地所有者責任不到位相映成詬病,實屬不妥。為此,地方政府職能部門在現行法框架下解決宅基地需求難題、治理其亂象叢生時,應緊緊依靠土地所有者的村集體,委托賦予財權、事權,引導其強化主體責任,政策激勵建立自主、有效管理的村規民約之長效機制。

2.將村民自治與市場化手段結合,補救新法的應允條款不切實際之缺憾。新法第62條第6款規定為應允條款:“國家允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地?!痹诿穹ǖ漕C行之后,該條延展的重要民事權利問題仍未解決。然而實踐不可回避,“三塊地”試點有多個經驗方案,尤其是通過市場化貨幣交換形式和主動放棄權利的做法,殊值肯定。特別建議:(1)基于村集體土地所有權應享有的村民自治原則規則,結合當地實際,支持鼓勵以鄉鎮為元素,建立村內自愿有償退出宅基地的具體辦法,操作中簽訂個人與集體的契約合同。(2)退出宅基地使用權的主體既包括土地管理法第62條規定中“進城落戶的農村村民”,亦不應忽略未進城落戶的一戶多宅的村民退出意愿和選擇權。(3)按照法律目的解釋與整體解釋規則,自愿有償退出宅基地的村民不得再享有所謂宅基地資格權。(4)對于無成員權的非村民以租代買、繼承或村民因歷史原因超面積的宅基地等類似情況,均可通過村民自治程序以其合法決議形式確定本村宅基地的基本使用費。(5)對于一戶多宅、私搭亂建的應明確禁止和堅決且有情處理(多個試點地區通過購買房屋或表彰自愿退出典型和對退出的宅基地即刻合理規劃、公益利用等)。(6)政府不應干預過多,尤其對于試點地區已然形成的政府引導村莊自主建立的宅基地管理收費機制,應適當評估后予以肯定和固定,使之盡快形成市場化良性發展和村莊善治規則,為完善土地管理法提供本土本色立法素材。

三、集體建設用地入市實踐動向之問題反思

集體建設用地入市的實體與程序規則集中于新法第63條,源于全國連續近5年開展33個試點改革的政策設計與運行經驗,深刻體現了勇于探索,打破城鄉二元體制的精神。試點后觀察,反思如下:

1.新法關于集體建設用地入市的讓利有限。新法第63條準許存量建設用地入市,第23條允許年度計劃增量調整安排,這便是入市條款,表明國家在這個領域讓利于民,賦予集體對建設用地出讓的權利能力與行為能力,為做實集體所有權進了一大步。但站位于鄉村現實,發現其制度性讓利受限。一方面新法對集體建設用地入市僅限于工業、商業用途,排除了民法典物權編第347條中關于國有建設用地使用權出讓的旅游、娛樂和商品住宅等方式,即仍非“同等入市、同權同價”;另外,規定獲得該用地的前提條件苛刻:“土地利用總體規劃、城鄉規劃確定為工業、商業等經營性用途,并經依法登記的集體經營性建設用地,土地所有權人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用?!痹谝巹潤嗪偷怯洐喽颊瓶卦谡种袝r,全國有多少村集體土地符合上述條件?也少有政府肯將建設用地指標增調給農民集體。

2.入市實踐與征收制度實施呈雙向矛盾。由于立法新規則,集體建設用地使用權入市必然會限制與征地制度中成片開發(商業性占比60%以上)的順利實施,兩者的交叉博弈便產生,這樣,制度抵牾可能使兩個規則皆成為具文,進而回到土地財政經營(或稅務征管)上。所以,對已成文的成片開發標準(試行)的可操作性實踐的后評估顯得極為重要,否則,改革性修法將達不到縮小征收范圍和集體存量與增量入市的立法初衷,必定對集體建設用地入市制度成根本性沖擊。同理,需要警惕某些工作人員可能濫用成片開發標準規則對農民集體與個體權利侵犯或剝奪。

3.集體建設用地與宅基地改革運行呈單邊轉換態勢。從全國試點看,各地對集體建設用地入市關注度較高,但絕大多數并未在集體建設用地指標增量上做加法,普遍采納就地入市、調整入市和配套入市三種方式獲得改革成就。其中,有相當一部分入市的是通過將宅基地集約節約、規劃增減掛的方式調整成建設用地入市,被稱為“先減后加”聯動改革,甚至解決了部分政府無地可供的項目重新上馬、給部分長期租賃集體土地的企業吃了“定心丸”,村集體有了一定財產積累……各方都有積極性,這便形成了建設用地入市與宅基地制度混淆依托,單邊轉換的態勢。

從建設用地與宅基地兩個制度混淆操作的表層或局部看,運行價值較高,改革成效明顯,在政府部門的土地歸類管理上也不違規。但從長遠從全國從未來多元主體利益角度看,照此運作,無論是政府還是村集體都會對“一戶一宅”審批更加嚴苛,對戶有所居問題解決的積極性減弱;由于經濟利益驅動,還可能轉換出灰色地帶的大批民宿建設代替小產權房運行。這樣的單邊轉換,隱含了對有宅基地合理需求農戶的不公平,沖擊著現行宅基地使用權與集體建設用地使用權制度的不同價值目標。對此,政府執法與司法裁判者對集體建設用地入市指標解決、法律實施操作走向全面照應考量。應加快地方立法,建立與現行法配套運行規則,把握好土地改革之舵,防止改革空轉或走樣,既不能為了入市而入市,更不可顧此失彼。

責任編輯:朱曄
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